《上海市邮轮旅游经营规范》解读与评价

2016-12-27 09:30:46

近年来，中国邮轮产业呈现井喷式的发展态势，邮轮产业规模加速扩张、邮轮旅游消费市场进一步成熟。尤其是，上海已发展成为我国邮轮产业的中心。但是，邮轮产业对我国而言是个新兴产业，相关法律制度还不完善，与此种发展态势不相匹配，致使邮轮旅游涉及的法律关系，尤其是民事法律关系，以及相应的纠纷解决在理论与实务中均不乏争议，甚至出现旅客“霸船”事件的发生。

上海市旅游局、上海市交通委员会联合制定的《上海市邮轮旅游经营规范》（下称《经营规范》）自2016年4月10日起施行，作为我国邮轮旅游行业首个政府规范性文件，较为明确地规定了邮轮旅游的法律关系与纠纷解决。

本文主要解读、评价《经营规范》关于邮轮旅游法律关系与纠纷解决的相关规定。

一、我国邮轮旅游三方法律关系的基本现状

《经营规范》第2条“邮轮旅游定义”规定：“本规范所称邮轮旅游是指以海上船舶为旅游目的地和交通工具，为旅游者提供海上游览、住宿、交通、餐饮、娱乐或到岸观光等多种服务的出境旅游方式。”通常认为，我国邮轮旅游主要涉及旅行社、邮轮公司与旅游者三方之间的法律关系。此种三方法律关系的形成，主要由于目前我国相关政策规定的限制。目前，我国邮轮旅游受交通部门与旅游部门的双重管理。对此，《经营规范》第4条“管理部门”第一款也规定：“旅游行政管理部门负责旅行社经营邮轮旅游业务的监督管理，交通行政管理部门负责邮轮码头秩序维护、邮轮公司经营邮轮运输业务以及国际船舶代理企业代理邮轮船票行为的监督管理。”

就交通部门的管理而言，《国际海运条例》第15条第一款规定：“经营国际班轮运输业务，应当向国务院交通主管部门提出申请，并附送下列材料：（一）国际船舶运输经营者的名称、注册地、营业执照副本、主要出资；（二）经营者的主要管理人员的姓名及其身份证；（三）运营船舶资；（四）拟开航的航线、班期及沿途停泊港口；（五）运价本；（六）提单、客票或者多式联运单证。”因此，作为国际班轮运输业务的承运人，邮轮公司必须向交通运输部提出申请，并报送客票等相关材料进行备案。

就旅游部门的管理而言，《旅游法》第28条规定：“设立旅行社，招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游服务，应当具备下列条件，取得旅游主管部门的许可，依法办理工商登记：（一）有固定的经营场所；（二）有必要的营业设施；（三）有符合规定的注册资本；（四）有必要的经营管理人员和导游；（五）法律、行政法规规定的其他条件。”同时，《旅游法》第29条明确规定旅行社经营出境旅游应当取得相应的业务经营许可。

我国目前的邮轮旅游主要是出境旅游，邮轮公司以国外邮轮公司和在我国的外商投资邮轮公司居多。《经营规范》第10条“邮轮船票销售”第一款规定：“邮轮公司在国内设立的船务公司可以直接销售邮轮船票，也可以委托有资质的旅行社和国际船舶代理企业销售邮轮船票。”因此，国内邮轮公司如果符合法律规定的相应条件，可以申请取得出境旅游业务经营许可后，可以直接向旅游者销售邮轮船票；如果不具备出境旅游经营资质，就必须通过具有经营出境旅游资质的旅行社或者国际船舶代理企业销售邮轮船票。实务中，即使是具备出境旅游经营资质的国内邮轮公司，委托其他旅行社代理销售邮轮船票的情形亦不在少数。国外邮轮公司必须通过具有经营出境旅游资质的旅行社代理销售邮轮船票。此外，在我国的外商投资邮轮公司即使具备旅行社资质，原则上不得申请经营中国内地居民出境旅游业务，同样必须通过具有经营出境旅游资质的旅行社代理销售邮轮船票。对此，《旅行社条例》第23条规定：“外商投资旅行社不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务，但是国务院决定或者我国签署的自由贸易协定和内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排另有规定的除外。”

基于上述双重管理模式的限制，目前我国邮轮旅游在绝大多数情况下均形成旅行社、邮轮公司与旅游者三方之间的法律关系。

二、《经营规范》关于邮轮旅游法律关系的制度设计

根据起草部门的解读，《经营规范》的核心制度设计在于“两个功能，三个合同”。“两个功能”是指邮轮兼具旅游目的地与交通工具两种功能。“三个合同”是指通过三种合同关系梳理，界定邮轮旅游的主要法律关系，即：第一，邮轮旅游合同，即旅行社与旅游者之间的合同关系；第二，邮轮船票所证明的合同，即邮轮公司与旅游者之间的运输合同关系；第三，邮轮船票销售、代理合同，即主要是旅行社或者国际船舶代理企业与邮轮公司之间的合同关系。

（一）邮轮旅游合同

通常认为，旅游合同是旅游者与旅游经营者之间就旅游服务相关事项各自的权利义务达成的协议。邮轮旅游合同主要是在邮轮公司委托旅行社代理销售邮轮船票的情形下，由旅行社与旅游者签订。《经营规范》第13条“邮轮旅游合同”第一款规定：“旅行社将邮轮船票和岸上观光服务打包成包价旅游产品向旅游者销售的，应当与旅游者签订邮轮旅游合同，并提供船票，邮轮旅游合同应当包括以下内容：（一）合同双方的基本信息：包括旅行社的名称、地址、联系电话、旅行社业务经营许可证编号；旅游者的身份信息、家庭住址、联系电话等；（二）提供邮轮旅游服务的邮轮公司以及邮轮的基本信息；（三）邮轮旅游行程：具体包括出发港、途经港和返回港；（四）舱房等级等邮轮服务安排和标准；（五）到岸观光行程安排；（六）应当交纳的邮轮旅游费用及交纳的期限和方式；（七）变更或者解除合同的条件和期限；（八）违反合同的纠纷解决机制及应当承担的责任；（九）赔偿标准；（十）不可抗力等免责条款”。因此，对于旅行社与旅游者签订邮轮旅游合同的情形，《经营规范》将其界定为《旅游法》所规定的包价旅游，即强调旅游的总价支付特征。《旅游法》第111条第（三）项明确规定了包价旅游合同的定义，即：“包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。”通过订立包价旅游合同提供包价旅游服务，是旅行社最为核心的业务。

邮轮公司在邮轮旅游合同中的法律地位，应当属于《旅游法》规定的“履行辅助人”，以及《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》（下称《旅游纠纷司法解释》）规定的“旅游辅助服务者”。《旅游法》第111条第（六）项规定：“履行辅助人，是指与旅行社存在合同关系，协助其履行包价旅游合同义务，实际提供相关服务的法人或者自然人。”《旅游纠纷司法解释》第1条第三款规定：“‘旅游辅助服务者’是指与旅游经营者存在合同关系，协助旅游经营者履行旅游合同义务，实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的人。”此外，上海市旅游局政策法规处《〈上海市邮轮旅游经营规范〉解读》认为：“不宜将邮轮公司简单界定为旅游辅助服务人，而应按照公共交通经营者的要求，承担承运人的相应责任。”此种观点值得商榷。《旅游法》第71条第二款规定：“由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的，由公共交通经营者依法承担赔偿责任，旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔。”根据立法部门的解释，作出此种规定的主要理由在于：与其他履行辅助人不同，旅行社对公共交通经营者少有选择余地，更无能力控制。然而，邮轮公司虽然从事班轮运输业务，但不宜认定为公共交通经营者，在性质上与陆上或水上公交业务有着本质区别。旅行社和旅游者对于邮轮公司往往具有选择的空间。但是，邮轮公司虽然不是公共交通经营者，但不影响其基于邮轮船票承担承运人的责任。

上海市旅游局还于2015年8月联合上海市工商行政管理局制定了《上海市邮轮旅游合同示范文本（2015版）》，供当事人选择使用。《经营规范》第13条“邮轮旅游合同”第二款也规定：“签订邮轮旅游合同可以参照、使用上海市工商局、上海市旅游局制定的《上海市邮轮旅游合同示范文本》。”

（二）邮轮船票所证明的海上旅客运输合同

依据传统海上旅客运输法律，船票是承运人签发给旅客用以证明海上旅客运输合同已经成立和旅客已经支付票款的书面文件。因此，船票不仅是海上旅客运输合同成立的书面凭证，同时是旅客向承运人索赔的依据。我国《海商法》第110条即规定：“旅客客票是海上旅客运输合同成立的凭证。”但是，船票的此种功能在我国目前的邮轮旅游实践中并未得到充分认知。有观点认为，即使旅游者持有邮轮公司签发的邮轮船票，邮轮公司与旅游者之间也不存在直接的合同关系。对于邮轮旅游纠纷的解决，旅行社可能以相关服务由邮轮公司实际提供为由推诿。如果旅游者无法基于邮轮船票证明的合同关系直接追究邮轮公司的相关责任，将导致旅游者寻求救济受阻。《经营规范》第10条和第11条分别规定了邮轮船票的销售、内容等，用以明确邮轮公司与旅游者之间的合同关系，不仅符合《海商法》对于船票功能的规定，也有利于相关邮轮旅游纠纷的解决。因此，旅游者作为旅客，如果在邮轮上由于邮轮公司的原因发生人身伤亡、行李灭失或损坏，以及运输迟延，可以基于邮轮船票所证明的海上旅客运输合同向作为承运人的邮轮公司索赔。

（三）邮轮船票销售、代理合同

邮轮船票销售、代理合同主要是邮轮公司与旅行社或国际船舶代理企业就邮轮船票销售、代理等事宜订立的书面合同。相较于邮轮旅游合同、邮轮船票，邮轮船票销售、代理合同的特殊性并不明显，而与一般的民事代理无异，即旅行社或国际船舶代理企业作为行为人，以作为被代理人的邮轮公司的名义实施法律行为，法律效果直接归属于被代理人。邮轮船票销售、代理合同形成的邮轮公司与旅行社或国际船舶代理企业之间的委托代理关系，是确定邮轮公司与旅行社或国际船舶代理企业责任界限划分的基本依据，即邮轮船票所涵盖的运输、船上服务由邮轮公司承担责任，而岸上观光服务由旅行社承担责任。但是，《经营规范》第12条“邮轮船票销售、代理合同”允许双方当事人就相关的风险划分、责任分担进行约定。该条规定：“邮轮公司与旅行社、国际船舶代理企业应当就邮轮船票销售、代理签订书面合同，并对以下涉及旅游者权益的事项作出明确约定：（一）因不可抗力导致的航程变更、取消后的风险分担标准；（二）发生违约或者给旅游者造成人身损害、财产损失情形的责任分担；（三）纠纷解决方式；（四）向旅游者提供中文文本的船票、服务说明等资料的责任人；（五）其他与旅游者权益相关的事项。”但是，这种约定不得违反法律对于旅行者和邮轮公司责任的强制性规定而损害旅游者的合法权益。

三、《经营规范》关于邮轮旅游纠纷解决的制度设计

《经营规范》第18条“纠纷解决”专门规定了邮轮旅游的纠纷解决，也是《经营规范》对于邮轮旅游者权益保障的主要制度内容之一。

具体而言，《经营规范》第18条“纠纷解决”第一至第三款主要规定了邮轮旅游纠纷解决的责任主体，即：“旅行社和国际船舶代理企业代理销售邮轮船票，因邮轮公司未按照合同约定提供相关服务产生的和旅游者之间的邮轮旅游纠纷，由邮轮公司负责纠纷解决；因旅行社和国际船舶代理企业在销售船票过程中未依法履行告知义务产生的纠纷，由旅行社和国际船舶代理企业负责纠纷解决。旅行社把邮轮船票与岸上观光服务组合成包价旅游产品，违反邮轮旅游合同约定发生纠纷的，由组团社牵头负责纠纷解决。因邮轮公司的原因造成旅游者人身损害、财产损失的，或者因邮轮航程取消、变更发生纠纷的，由邮轮公司牵头负责纠纷解决，旅行社应当协助纠纷解决。邮轮公司、旅行社和国际船舶代理企业应当积极与旅游者协商解决纠纷，并如实告知旅游者投诉方式及其他解决途径。”

上述规定主要是根据邮轮旅游产品以及纠纷产生原因的不同，分别规定了相应的纠纷解决的责任主体。值得注意的是，根据上述规定，负有纠纷解决责任并不意味着最终承担相应的赔偿责任。例如，在旅行社将邮轮船票与岸上观光服务组合成包价旅游产品时，如果因为违反邮轮旅游合同约定发生纠纷，虽然规定由组团社牵头负责纠纷解决，但并不等于最终的赔偿责任也必然由组团社承担而免除邮轮公司的法定责任，组团社的主要责任在于主持、负责相关纠纷的解决过程。

《经营规范》第18条“纠纷解决”第四款还专门规定了邮轮旅游纠纷的具体解决途径。该款规定：“旅游者可以通过以下途径解决：与邮轮公司、旅行社和国际船舶代理企业协商；向消费者协会、市旅游质量监督所投诉；向交通、旅游、市场监督等行政管理部门投诉；合同中约定有仲裁条款或者事后达成书面仲裁协议的，申请仲裁机构仲裁；向人民法院提起诉讼。”

《经营规范》第16条和第17条专门规定了邮轮航程的变更及其处置，为解决实践中邮轮旅游航程因不可抗力变更引发旅游者不满从而导致的“霸船”事件提供了法律依据。

四、我国邮轮旅游法律制度亟待创设

《经营规范》是我国邮轮旅游行业首个地方政府规范性文件，不仅较为明确地规定了邮轮旅游的法律关系与纠纷解决，同时为未来我国邮轮旅游立法提供了立法范式。

但是，《经营规范》的效力位阶不高。《经营规范》由上海市政府下属的旅游、交通管理部门共同制定，尚未达到《立法法》规定的地方政府规章的层面。因此，如果发生邮轮旅游纠纷，《经营规范》难以作为人民法院处理纠纷的法律依据。即使适用，也无法突破地方政府规范性文件虽对应的地域性限制。

因此，在中国邮轮产业保持高速发展态势的形势下，以《经营规范》的实施经验为基础，尽快以国家立法或行政法规形式创设我国邮轮旅游法律制度，明确邮轮旅游涉及的多重法律关系、当事各方的权利义务，保护旅游者的正当权益，引导和规范邮轮旅游的健康发展，乃势在必行。

注：作者为上海海事大学博士研究生