坚持依法行政 用法治引领和保障交通运输改革发展

　2015年是全面推进依法治国的开局之年。4月9日至10日，全国交通运输依法行政工作会议召开，会议全面总结了近年来交通运输依法行政工作，研究部署了“四个全面”总体战略布局和党的十八届四中全会背景下，交通运输系统坚持依法行政，全面推进依法治国、加快法治政府建设的目标和任务(消息详见本报4月10日一版)。

　　会议期间，来自省、市、自治区、直辖市的交通运输管理部门和部机关司局、部直属单位负责人就近年来依法执政的先进经验进行了交流，并围绕加快推进交通运输治理体系和治理能力现代化的热点和难点问题深入讨论，提出了一系列有见地、有价值的新思路、新建议。

　　立法先行：

　　——要加快形成完备的综合交通运输法规体系

　　——要鼓励地方立法推动交通发展

　　多年来，在中央扎实推进和部省密切配合下，交通运输系统认真落实立法规划，已形成法律8部、行政法规41部、部颁规章178件、地方性法规规章749件，行业龙头法律法规相继颁布实施，综合交通运输法规体系框架基本形成。

　　交通运输部部长、部党组书记杨传堂在会议主题报告中提出，要坚持立法先行，抓紧出台《关于建立综合交通运输法规体系框架的实施意见》，统筹安排铁路、公路、水路、民航、邮政等领域法律、行政法规、部门规章制定修订，加快推动重点领域立法进程，积极制定交通运输改革发展急需配套的规章。这一部署得得到了与会代表的广泛支持。

　　“交通运输法规体系建设近年来取得了显著成绩，但法律法规基础依然薄弱，要把全面深化改革同全面依法治国作为重大机遇，站在立法的制高点，进一步突出综合交通运输立法，以此引领行业法治建设。”广东海事局局长梁建伟表示。

　　与此同时，报告中“鼓励地方在法定权限内积极探索，填补法律空白”这一思路也得到了代表的广泛认同。上海市交通委员会、黑龙江省交通运输厅、湖南省交通运输厅等单位纷纷交流了争取地方立法、推动交通发展的做法和经验。

　　江苏海事局党组书记马小峰称，推进交通立法工作，应当把地方立法摆在重要位置，一是考虑到在推动法规的设立和实施过程中，一个部门、一个单位的法律专业人才储备十分有限;二是由于每个地区的情况千差万别，各地针对实际情况制定符合当地实际的法律规章能够在保障行业发展中发挥重要作用。他举例称，在江苏，制订省长江渡口渡船安全管理法规，有助于通过立法解决实际工作特别是水上安全监管中遇到的瓶颈问题、突出问题。据悉，江苏现有长江渡线46道，渡船148艘，2013年度共计渡运旅客4277.2万人次，货物8454.92万吨，危险品货物93.17万吨，车辆1464.05万辆，渡运在百姓出行发挥着不可或缺的重要作用。“当前的渡口渡船管理条例已经远远不适应江苏水上安全监管形势，渡口渡船问题是江苏水上安全的重大隐患。针对本省特点制定《江苏省长江渡口渡船安全管理办法》将对加强水上交通安全、维护社会民生需求、促进经济社会发展发挥重要的制度保障作用。”马小峰指出，交通运输部支持推动地方立法，能有效改善和解决法律不健全，法制体系欠缺的问题。

　　此外，坚持开门立法、注重调查研究与智库论证等来提高立法质量也被与会代表广泛提及。长江海事局局长王茹军建议，成立专门机构对长江立法进行调研，将有利于黄金水道的建设和发展。

　职能转变：

　　——应尽快出台加强事中事后监管的规范标准

　　——责任清单应当对监管部门形成保护

　　党的十八大以来，各级交通运输部门以行政审批制度改革为突破口，大力推进简政放权，已累计取消21项行政审批事项，下放14项行政审批事项，将12项工商登记前置审批事项改为后置。在此背景下，加强事中事后监管，规范审批事项管理模式，公布权力清单、负面清单、责任清单成为会议的热议主题之一。

　　“职能转变最基础、最难的是调整部门职责和岗位职责，使它同新的运行机制相一致。”天津海事局局长刘福生表示，天津海事局当前正着力开展此项改革，形成机关对接政务中心，政务中心直面服务对象的新模式，而相关的岗位职责调整将有望于五月全部到位，为做好事中事后监管打下基础。

　　作为交通运输系统的执法大户，海事取消下放行政审批项目数量最多，率先公布了权力清单以及规范自由裁量、层级管理等规定。当前，如何加强事中事后监管是摆在全系统面前的焦点问题。在交流中，海事系统负责人纷纷表示，海事执法权，尤其是关于海事事故的判定和一般的行政处罚不同的，是带有判决、裁定性的规定，期间如果发生行政行为不规范，则极有可能引发诉讼。

　　“江苏省自前年起已经出现了海事行政应诉的案子，既有行政裁定不完善引发的问题，也有文字材料错误引发的争议。造成这些问题的原因有多个方面，其中很重要的一点是当前对事故调查、判定的规定还不是很全面。这一方面提醒我们海事系统尤其要做好应诉准备，另一方面也要求下一步要尽快形成规范性文件，从规范角度上避免行政诉讼。”马小峰表示。

　　尽快制定出台权力清单、负面清单、责任清单“三个清单”，是依法治交的热点问题，也是会议讨论的焦点。“推行三个清单是做好法治政府部门建设、推进依法行政的必修课。它有助于明晰权力和责任边界，处理政府和市场的关系，这些是依法行政的前提。”交通运输部水运局局长李天碧表示。

　　2014年，部水运局、海事局率先推出权力清单。李天碧表示：“当前的权力清单主要是从行政许可的角度出发制定的，尚未将行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等应当属于权力清单范畴的问题考虑进去。因此在现有基础上，权力清单还有待进一步扩展。”此外他透露，部已经着手准备推出负面清单，厘清政府和市场边界，针对责任清单出台的相应准备工作也在稳步推进。

　　“责任清单既应当划定责任，也应当对执法部门形成保护。”河北海事局局长翟久刚认为，对于交通安全监管机构来说，责任清单应当明确机构和岗位职责，对于按规定履行了监管职责的单位和个人，意外事故发生后就应当免于追责。“此前，我们在同香港海事处以及一些国际同行单位交流中发现，安全监管机构如果已经按照标准规范设立了标识并且标识齐全有效，按职责要求进行了有效公告，在事故发生时就可以不承担责任，这种做法已经是国际惯例。从这个角度看，责任清单，也是对执法部门的保护手段。”他说。


　　体制机制改革：

　　重庆、广东先行先试取得成果

　　“把推进综合执法作为完善体制机制的重要突破口”是与会代表论及依法行政体制机制改革的普遍共识。大家认为，综合执法已经提了许多年，过往经验显示，不改变体制机制，进行联合执法，效果不好;而综合执法把静态的许可职能和动态监管剥离，形成监督制约关系，在重庆、广东等地取了值得借鉴的经验。

　　重庆市交通委员会副主任李方宇介绍，早在1994年重庆就在全国率先试点实行交通综合执法体制改革，将公安机关的交通安全管理局、交通部门的路政运管职责进行整合，交由高速公路执法支队统一行使。在试点成功的基础上，2005年组建副厅级执法总队，按职权法定原则行使相关职能。高速公路和主城九区交通执法实现统一管理 ，改变了多头执法、多层执法、重复执法的体制弊端。

　　几年来，为了不断巩固综合执法体制优势，重庆新组建了三个高速公路执法支队，人员编制增加到两千人并全部纳入公务员管理，所有执法队员依照公务员标准严格实行公开招录，严把入口，杜绝低素质人员进入队伍。目前执法人员中本科及以上学历占81%，具备事故处理资格的占75%。执法队伍逐步专业化、规范化，从根本上解决了三乱问题。由于交通综合执法机构由财政资金做保障，严格实行“罚缴分离”和“收支两条线”，有效杜绝了乱罚款、乱收费、以罚养人等现象，体制优势得到社会各界高度肯定。

　　与之相类似的，广东省作为交通运输部第一批综合行政执法试点，2007年7月9日挂牌成立了广东省交通厅综合行政执法局。随后启动市、县两级综合行政执法机构的组建工作，至2010年8月，全省21个地级以上市、96个县(市、区)的交通综合行政执法机构全部挂牌成立。明确道路运政、公路路政、水路运政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等行业管理机构的监督检查、行政处罚、行政强制权统一交由交通综合行政执法局行使，避免了多头执法、重复执法、执法力量分散等现象的存在体制机制的创新降低了执法成本，提高了执法效能，解决了多头执法、避免了执法扰民等问题。

　　长江航务管理局局长唐冠军建议，水上安全监管还可探索完善行政执法与刑事司法的衔接机制，他介绍，针对水上交通肇事逃逸、违规使用大功率电台扰乱无线电通讯秩序等比较突出的违法行为，长航局根据法律，加强与公安机关的协同合作，加大移送司法机关的工作力度，通过依法打击长江水上涉嫌犯罪的违法行为，遏制了一系列突出违法行为，保障了长江航运的安全畅通。


　　领导干部：

　　要为营造人人尊法学法守法用法的良好氛围

　　发挥关键作用

　　习近平总书记强调，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。杨传堂部长提出，建设法治政府部门，使交通真正成为发展的先行官，各级领导干部特别是“一把手”的信念、决心和行动，具有十分重要的意义。抓住“关键少数”，使领导干部成为带头尊法、学法、守法、用法的模范也成为讨论的热点问题。

　　“领导干部要切实提高依法行政水平，必须在思想上坚守法律至上的信仰，在实践中做到懂法和守法，在工作中依界限行政、依程序行政、依责任行政。”在讨论中，大家一致认为，推进依法行政，不仅要领导干部自觉提高认识、付诸行动，也需要法治监督体系的严密约束，坚决纠正和解决法治不彰的问题。通过完善决策机制，完善重大行政决策法定程序与合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，使领导干部在行政的过程中有遵循、有约束。

　　陕西省交通运输厅在经验交流中介绍了规范化的领导干部学法制度。据悉，为了发挥领导带头作用，该厅建立了党组(委)中心组集体学法制度，建立了领导干部法治讲座制度和领导干部法律知识考试、考核制度，为系统形成人人学法用法的良好氛围发挥了积极作用。

　　此外，对于执法队伍素质的提高，与会代表也提出了自己的意见。刘福生认为，海事权力的监督机制有待加强，特别要注意不同部门、不同基层单位由于标准不统一造成的执法不规范、不文明，从解决不均衡入手，进一步规范基层执法。

　　梁建伟建议，提高基层执法队伍素质，还要注重普法教育。“基层海事执法人员往往对专业法律规则非常熟悉，但对于行政法律的普及不够，对民法、民诉法了解不深，有时触犯了法律还浑然不觉，因此，做好专门法以外的普法教育活动至关重要。”

　　谁执法、谁普法。王茹军还提出，行政相对人要懂法才能守法，因此解决依法行政中“人”的问题，加强执法过程中对行政相对人法律素养的培养不容忽视，只有围绕群众需要，结合群众特点，以群众喜闻乐见的形式做好普法工作，才能营造守法光荣、违法可耻的社会氛围。

来源：中国交通网