张云达不服上海海事局海事行政处罚案
本案是由上海市高级人民法院审理的首起海事行政诉讼上诉案件。涉及的主要问题是：当法律、法规规定对违法行为应当并处两种处罚方式时，行政机关能否因同时适用减轻处罚的规定而仅选择两种处罚方式之一进行处罚。我们认为：在两种处罚方式法定并罚的情况下，减轻处罚可体现为在两种各自独立的原处罚方式以下分别选择较轻的两种处罚方式以取代原处罚方式，但不应免除法定并罚的两种处罚方式之一，行政机关无权任意变更法定的并罚处罚方式。本案在对具体行政行为合法性审查的基础上确立了上述原则，对正确审理海事行政案件、规范具体海事行政行为具有一定的积极意义。
【案情】
原告：张云达。
被告：中华人民共和国上海海事局（以下简称上海海事局）。
2001年1月4日至7月23日，上海海事局因“浙舟606”轮沉没事故对该轮原轮机长张云达进行了三次海事调查。张云达在调查笔录中陈述，自己2000年8月被调下船工作时，公司指派接班的轮机长不具有“浙舟606”轮等级适任证书，而当时自己是公司唯一具有“浙舟606”等级船舶适任证书的轮机长；张云达还主动承认，自己离船后仍将适任证书留在船上，并在“浙舟606”轮进出港时冒用其证书办理签证。同时，上海海事局取证的“船舶出港签证报告单”显示，“浙舟606”轮于2000年11月28日在大连港使用轮机长张云达适任证书办理出港签证，而张云达本人当时实际并不在船。
据此，上海海事局于2001年9月5日对张云达作出“海事违法行为通知书”，告知其存在出借船员适任证书的违法行为，并于同年10月24日举行了听证会，形成了“行政处罚案件听证会笔录”。同年12月30日，上海海事局在调查和听证会的基础上，作出港监罚字（2001）1002012号海事行政处罚决定书，认定张云达于2000年8月离船后，将本人适任证书留在“浙舟606”轮上，以供该轮使用其适任证书办理进出港签证，违反了《中华人民共和国海船船员适任考试、评估和发证规则》第一百零六条的规定，根据《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》（以下简称《处罚规定》）第三十条“伪造、涂改、买卖、出借、转让、冒用下列证件、证书…（含船员适任证书）…对违法人员处以500元至1000元罚款，并吊销相应的证件、证书”以及第十二条第三项“配合主管机关查处违法行为的，应当从轻或减轻行政处罚”的规定，对张云达作出吊销轮机长适任证书的行政处罚。
张云达于2001年12月31日签收该处罚决定书，并于同年1月13日提起行政诉讼，请求撤销涉案海事行政处罚决定。根据法释〖2001〗27号《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》第三条第40项的规定，该案最终由上海海事法院受理。
【审判】
上海海事法院经审理认为, 张云达在在法定起诉期间内行使了诉权。上海海事局具有海事行政处罚的执法主体资格，其执法程序符合法律规定，处罚决定依据的事实清楚、证据充分。但是，涉案海事行政处罚的法律适用不当，违反了《处罚规定》第三十条和第十二条第三项的规定。上海海事局对张云达单处以吊销适任证书而未同时处以罚款的处罚方式有悖于该条关于并处条款的规定。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，并参照《处罚规定》第十二条第三款和第三十条的规定，判决撤销上海海事局港监罚字（2001）1002012号海事行政处罚决定。
上海海事局上诉称，其所作行政处罚决定在适用法律方面是正确的。《处罚规定》第三十条虽然规定对违法人员应并处罚款和吊销证书，但该规定第十二条第三项规定，对于配合查处违法行为有立功表现的行为人，应当从轻或减轻处罚。因张云达有配合调查的表现，该局仅对张云达单处吊销适任证书，属依法在法定的处罚方式以下予以减轻处罚，体现了过罚相当原则。请求二审法院撤销原判，维持该局所作海事行政处罚决定。
张云达答辩称：上海海事局仅凭一份出港签证报告单和张云达的陈述就作出行政处罚决定，缺乏事实依据；而且，依法在罚款与吊销证书法定并罚的基础上减轻处罚，应体现为在法定罚款最低数额幅度以下处以罚款，同时在法定吊销证书方式以下适用扣留证书的处罚方式，而非单处吊销证书，上海海事局所作海事行政处罚决定适用法律错误。请求二审法院维持原审撤销涉案处罚决定的判决。
上海市高级人民法院经审理认为：上海海事局具有法律赋予的上海市沿海、沿长江水域和上海港区所有水域内水上安全等行政执法权，具备对张云达的行为作出海事行政处罚的行政执法主体资格；其所作海事行政处罚执法程序符合法律规定；上海海事局提供的证据能够证明张云达出借适任证书的违法事实。
上海海事局作出的行政处罚决定所依据的是《处罚规定》第三十条规定的并罚方式和第十二条第三项从轻减轻处罚的规定。虽然减轻处罚可以在法定的处罚幅度最低限度以下或法定的处罚方式以下进行处罚，但行政机关无权任意变更法定的并罚处罚方式。上海海事局擅自选择法定并罚的两种处罚方式之一进行处罚，于法无据。上海海事局的具体行政行为不具有合法性，其上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案前由上海海事法院根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》受理并一审，是由上海市高级人民法院二审审理的首起海事行政诉讼上诉案件。本案主要涉及海事行政机关行政处罚决定的证据是否确凿及法律适用是否正确等问题。
关于上海海事局提供的证据能否证明张云达出借适任证书违法事实的问题。上海海事局提供的调查笔录中张云达的陈述是对自己行为和主观认识的自认，与上海海事局取证的出港签证报告单所证明的张云达证书被非法使用的客观事实相互印证。张云达离船工作时有权携带自己的适任证书，但在明知自己是公司唯一具备涉案船舶适任证书的轮机长、而自己证书被船上非法借用以出港签证的前提下，张云达仍将自己的适任证书留在船上供公司使用，其主观上存在许可、放任他人借用的故意。上海海事局据此作为海事行政处罚的事实依据并无不当。
本案的关键问题是涉案海事行政处罚决定的法律适用是否正确，即当法律、法规规定对违法行为应当并处两种处罚方式时，行政机关能否因同时适用减轻处罚的规定而变更并罚方式，仅选择两种并罚方式之一进行处罚。上海海事局作出处罚决定所依据的是《处罚规定》第三十条罚款、吊销证书两种处罚方式并罚条款以及该规定第十二条第三项从轻或减轻处罚的规定。减轻处罚通常是指在法定的处罚幅度最低限度以下处罚，或者在法定的处罚方式以下选择较轻的处罚方式实施处罚。无论是减轻处罚幅度还是减轻罚种，都不能免除这种处罚，否则将与免除处罚混同。而根据《处罚规定》第三十条的规定，罚款、吊销证书这两种处罚方式之间的关系并非互相依附，而是相对独立并应同时适用，该规定并没有赋予行政机关在两种处罚方式中选择免除任何一种的权利。因此，在两种处罚方式法定并罚的情况下，适用减轻处罚也不应免除法定并罚的两种处罚方式之一，变法定并罚为单罚。因此，上海海事局对《处罚规定》第三十条和第十二条第三项的适用不当，其具体行政行为不具有合法性，依法应予撤销。
本案原告采用了“以退为进”的诉讼策略。其真正的目的在于将遭受的“吊销”证书处罚减轻为“扣留”证书，而外加并罚的罚款则是原告为使被告行政处罚被撤销而权衡接受的“副作用”。如果行政机关重新作出行政处罚决定，是不是会出现行政相对人被处以罚款并吊销证书这种比原单处吊销证书更重的处罚结果？从某种程度上说，这将取决于行政机关如何在法律法规及规章允许的范围内行使自由裁量权。根据《处罚规定》第十二条第三项的规定，行政机关在适用该规定时可以在“从轻”或“减轻”处罚两者之间自由裁量，如选择“从轻”处罚，则可能出现罚款和吊销证书并罚的处罚结果。但是，这并非唯一可能的结果：《处罚规定》第六条规定的处罚方式中就含有扣留证书这种相对吊销证书较轻的处罚方式，《中华人民共和国行政处罚法》第八条也在吊销证书之下规定了扣留证书的法定处罚方式；《中华人民共和国海上交通安全法》第四十四条也规定了扣留或吊销证书两种可选择的法定处罚方式。因此，如果行政机关在重新作出处罚决定时，在原处罚决定依据事实的基础上对法律适用作出调整，并作出“减轻”处罚的自由裁量，也完全可以作出相对较少罚款和扣留证书的较轻处罚决定。
案例提供 ：上海市高级人民法院民四庭
执笔：顾全
