水运、航道事业发展里程碑 ——解读《航道法》重点亮点
2014-12-31 09:59:02
《航道法》的出台，对于促进航道科学发展、安全发展，合理开发、综合利用好水资源，保障航道畅通和航行安全，维护社会各界依法使用航道的权益，充分发挥航道在构建综合交通运输体系中的基础性作用，促进国民经济全面协调可持续发展，谋划由东向西、由沿海向内地、沿大江大河和陆路交通干线梯度推进的区域发展新棋局具有重要意义。
12月29日，全国人大常委会办公厅新闻局组织国务院法制办、交通运输部、全国人大法工委的相关负责人接受记者集体采访，对《航道法》进行了详细解读。
嘉宾：
国务院法制办工交商事法制司 董超洁
交通运输部法制司 魏东
交通运输部水运局 解曼莹
全国人大法工委民法室 段京连
■重大意义
《航道法》高票通过
《航道法》是规范航道的规划、建设、管理和保护的一部法律，也是交通运输系统热盼的一部法律。从1995年起，交通运输部就开始了《航道法》的起草工作。全国人大代表、政协委员多次提出制定《航道法》的建议或提案。2014年12月28日，《航道法》获高票通过。
董超洁：《航道法》是我国交通运输领域非常重要的一部法律。这部法律得到了党中央、国务院领导的高度重视，在《航道法》送审稿报到国务院之后，我们做了大量工作，包括向社会公开征求意见，组织专家学者召开论证会，征求有关部门和地方政府的意见，进行大量协调修改，形成了《航道法》的审议稿，报到全国人大。全国人大常委会经过两次审议之后，《航道法》顺利通过。
段京连：《航道法》草案今年4月由国务院报送到全国人大，十二届全国人大常委会第八次会议第一次审议。会后我们做了这么几项工作。一是把《航道法》草案印发中央有关部门、高等院校和研究机构，广泛征求意见。二是在中国人大网上全文公布，向社会广泛征求意见。三是法律委员会、财经委员会、法制工作委员会分别召开有关部门的座谈会，听取各方面对草案的意见。四是针对草案，结合审议意见，分别到广东、广西、江苏、浙江、湖南等地进行实地调研，之后我们对草案进行了多次的研究修改和论证，提交到十二届全国人大常委会第十二次会议审议，28日下午表决，票数比较高，161票赞成，2票弃权，没有反对票。从表决情况看，法律草案质量比较高，我们感到很高兴。
完善综合交通运输法律体系
魏东：《航道法》是交通运输行业热切期盼的重要法律，现在终于出台了。第一，《航道法》有利于从法律制度上保障航道建设养护的资金来源。航道建设的资金投入非常大，需要以国家财政作为主渠道来保证资金链。
第二，《航道法》有利于保护和利用航道战略资源。航道是一种非常重要的战略资源。现在出台的一系列重要制度，都是为了保证这一战略资源得到有效利用。
第三，《航道法》有利于促进水运事业的发展，进而促进综合运输体系的构建。
第四，《航道法》有利于推进与航道有关的国家发展战略和对外开放的需要。《航道法》的颁布，有利于推动长江经济带、西江经济带、“一带一路”等国家发展战略的具体实施，也有利于深化对外开放。
解曼莹：《航道法》对于综合交通运输法律体系的完善具有重要意义。以前在五种运输方式里，航道保护和发展的法律基础相对弱化。《航道法》是对综合交通运输体系的完善，也有利于几种运输方式相互协调发展，更能够协调水资源利用的最大化。
《航道管理条例》将视情况修订或废止
魏东：1987年国务院发布的《航道管理条例》不能有效地解决航道资源的保护问题。《航道管理条例》中的征求意见机制，法律上的约束力太弱。长期以来，我国航道资源保护方面的法律位阶太低，协调上处于不利地位，不利于统筹航道事业发展和水资源综合利用。
董超洁：按照法律基本原则，《航道法》作为上位法，其出台后，下位法的一些规定一定要和上位法一致。《航道法》的规定具有原则性，下一步，主管部门将对《航道法》是否能满足航道实际管理需要进行评估，如果具体制度需要进一步补充完善，则需要对《航道管理条例》进行修订；如果不需要细化，国务院将对其进行清理、废止。
■重点条款
县级以上政府安排航道建养资金
第四条：国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。
问题：
资金缺乏一直是困扰航道发展的一个比较大的问题。1987年发布的《航道管理条例》中没有对航道建设资金作出规定，长期以来缺乏法定的来源。“十一五”期间，全国航道建设投资占同期公路、铁路建设、航道建设投资总和的1.5%，远不能满足航道发展的需求；航道养护的资金缺口每年大约在12%以上。
解读：
魏东：航道作为社会基础设施，建设投资大、见效慢，航道发展的效益是间接体现在对水运发展的促进和对沿岸经济的带动、环境的全面改善上，只能主要依靠政府投资。《航道法》的出台，为航道建设养护资金来源提供了法律保障。航道作为重要的公益性基础设施，投入非常大，不但需要一次性投入，还需要长期维护，保证正常运行。它的建设和养护的资金需要以国家财政作为主渠道来保证资金链。
碍航闸坝复航报本级人民政府决定
第三十七条：本法施行前建设的拦河闸坝造成通航河流断航，需要恢复通航且具备建设通航建筑物条件的，由发展改革部门会同水行政主管部门、交通运输主管部门提出恢复通航方案，报本级人民政府决定。
问题：
全国4186座航道上拦河建筑物中，能正常使用过船设施的仅621座。
解读：
解曼莹：现在对于碍航闸坝的恢复来讲，主要考虑这样两个条件下：第一必须有自然资源，第二有经济需求，特别对社会经济发展有支撑作用。例如“两横一纵两网十八线”的国家高等级航道或者省里的重要航道，对经济社会发展的支撑作用非常巨大。
历史上的问题我们要加大力气解决，不断地积累经验。解决一个碍航闸坝，可能就会解决一条河流的水运通道问题。例如，红水河的碍航闸坝最主要的就是龙滩，如果把龙滩过船设施建好，改造下面的岩滩，整条红水河开发就可以实现了。看似一点，但影响的是一条河流；看似投资比较大，但是几百公里、上千公里的河流资源能够得到合理利用，它又是最经济的。
设定通航条件影响评价制度
第二十八条：建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核。
第三十九条：报送的航道通航条件影响评价材料未通过审核，建设单位开工建设的，由有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构责令停止建设、恢复原状，处二十万元以上五十万元以下的罚款。
问题：
1962年我国的航道里程是17万公里，而目前是13万公里。因各种情形造成的航道破坏是其主要原因。
解读：
魏东：长期以来航道没有得到有效保护，“跨”、“临”、“拦”没有协调好，造成了航道的废弃、断航。第五章航道保护里，第二十四条规范的是“跨”，第二十五条规范的是“拦”，第二十六条规范的是“临”。特别是第二十八条，针对对航道有重大影响的一些工程，规定了航道通航条件影响评价制度。这些制度是非常科学的，也是非常必要的。如果这些制度得到良好实施，相信今后航道资源保护状况将会得到改善。
段京连：第二十八条不能绝对化定义为一票否决的问题，交通运输部和国务院法制办都提到了，一个水电工程会影响航道的通航条件，所以工程施工的时候，一定要进行通航条件论证，这是前置条件，不能说一票否决。一定要考虑通航，一定要符合通航的要求，不符合的话，就要再补充、再研究、再修改。第二十八条第二款规定，通航条件不符合本法规定的，要重新补充、重新修改，不能说是一票否决。
评价制度不是一项新的行政审批，而是在审批过程中，允许申报人修改、反复报材料，直到符合通航条件。不像以前的行政审批，不符合就不许可了。所以它不是新设立的行政许可。
非法采砂最高罚款30万元
第四十三条：在河道内依法划定的砂石禁采区采砂、无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。
违反本法规定，在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，由负责航道管理的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押或者没收非法采砂船舶，并处五万元以上三十万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
解读：
解曼莹：非法采砂对航道的破坏在于：第一，一旦在航道上或者在航道边缘采砂，采出深坑，整个河道会偏移、摆动，破坏航道；第二，非法采砂船在采砂时，将不要的东西就近抛到航道上，容易在航道上堆出砂包，降低航道等级，造成航运安全隐患；第三，非法采砂极易造成对航道的彻底破坏，相当于政府之前进行航道整治的投资付诸东流了。
进一步明确航道管理主管部门
第五条：国务院交通运输主管部门主管全国航道管理工作，并按照国务院的规定直接管理跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道。
县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作。
国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构（以下统称负责航道管理的部门），承担本法规定的航道管理工作。
解读：
董超洁：现在关于航道的管理体制还是基本明确的。所谓九龙治水，是指整个河流的管理涵盖环保、水利、渔业、河道、航道等方面，但是作为航道的管理部门是明确的。
《航道法》中“航道管理部门或者机构”是考虑目前交通部门机构设置的现状作的一个表述。
来源：中国交通新闻网
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